Abstract
A governação vale pelos resultados que produz. Nos dias que correm, a governação, particularmente ao nível local, está sustentada na participação inclusiva e continuada. O Orçamento Participativo e a Planificação Participativa são alguns dos principais mecanismos de participação dos cidadãos na governação local para produzir resultados para a melhoria das condições de vida das pessoas. O texto a que respeita este abstacto explora os elementos importantes de avaliação dos modelos de Orçamento Participativo e de Planificação Participativa e propõe indicadores de medição do seu desempenho. Conclui-se que a avaliação dos modelos de Orçamento Participativo e de Planificação Participativa depende da clareza das respectivas metodologias que, naturalmente, são definidas com respeito às especificidades de cada espaço. Adicionalmente, os indicadores de medição de desempenho são a essência dos processos participativos, pois estes têm como fim a produção de resultados.
O texto integral foi apresentado no Workshop sobre Governação Participativa em Moçambique promovido pela Universidade São Tomás de Moçambique e AWEPA de 27 a 28 de Junho de 2011. O texto pode ser solicitado ao endereço: enguenha@gmail.com
quinta-feira, 1 de setembro de 2011
quinta-feira, 3 de junho de 2010
Educação Fiscal para Finanças Públicas Sustentáveis
A história das Finanças Públicas de Moçambique é quase imperceptível sem o entendimento da génese da colonização e da evolução dos sistemas económicos do País.
A colonização a que Moçambique foi sujeito, durante centenas de anos, foi principalmente caracterizada por uma economia orientada para a produção de matérias-primas para alimentar as necessidades da indústria da metrópole, Portugal. As relações do processo produtivo foram pouco humanas, por ter predominado o trabalho forçado em todos os domínios da economia (na agricultura, com orientada para culturas de rendimento e na infra-estruturação, fundamentalmente, rodoviária e ferroportuária). Do ponto de vista fiscal, a relação entre o Estado Português e os moçambicanos não foi salutar. Os moçambicanos tinham que pagar o imposto (o que não era mau!) e, quando não o fizessem, eram obrigados a compensar pelo trabalho forçado, que até chegaria a ser realizado por mulheres cujos maridos não se faziam presentes. O imposto foi, assim, entendido como mais um dos instrumentos de exploração utilizado pelo colono. Este tipo de relacionamento, como é óbvio, gerou distanciamento, desconfianças e, enfim, um ambiente hostil entre os moçambicanos e o colonizador.
Portanto, a Independência Nacional foi, sem dúvidas, o melhor presente que os combatentes da luta de libertação ofereceram ao povo moçambicano. Ela significou uma viragem. Um Estado novo para novas responsabilidades. Assim, coube ao jovem Estado assumir as principais funções económicas de (i) garantir a eficiência económica (fornecendo bens públicos e fazendo funcionar os mercados); (ii) promover a equidade; e (iii) garantir a estabilidade macroeconómica. Para tal, o Estado precisaria de recursos que poderiam provir de impostos, de créditos e/ou de donativos, sendo a primeira fonte (impostos) a mais apropriada. Porém, o imposto, por razões de vária ordem, não foi a principal fonte de financiamento do Estado, até porque trazia uma conotação política desabonatória para o cidadão. O Estado foi sendo financiado por receitas de exportações (feitas pelo próprio Estado), pelo endividamento e por alguns donativos.
O facto equivale dizer que o Estado não apostou na desmitificação do imposto. Consequentemente, durante anos, gerações passaram, outras surgiram e prevaleceu a ideia de que o imposto é “uma forma de exploração” ou no mínimo, sem nunca saber de onde o Estado arranja dinheiro para construir escolas, estradas, hospitais etc. Recordo-me que ainda estudante, no internato, chamávamos de coisas de “maene” (do Estado) a comida, o carro, as certeiras onde nos sentávamos e, pelo facto, não devíamos cuidar porque sempre virá mais. Hoje, as minhas primeiras aulas de Finanças Públicas, a cada semestre, começam da mesma forma colocando estas perguntas: “quem já ouviu falar do imposto? Quem sabe o que é imposto? Quem sabe para quê se paga o imposto? Os resultados são negativamente surpreendentes (sobretudo para quem desconheça a história “fiscal” deste país): em turmas de mais de cem estudantes universitários nunca obtive uma taxa de respostas certas acima de 20% em qualquer das perguntas.
Estes resultados, quase os mesmos em oito experiências com estudantes diferentes, induzem-me a concluir que esta é uma situação geral do País. Qualquer cidadão atento ás Finanças Públicas do País, quer ao nível nacional, quer ao local (autárquico), está consciente de que as taxas de inadiplência ou de incumprimento dos contribuintes são elevadíssimas, facto que acentua os défices orçamentais do Estado e das autarquias.
O QUE FAZER? O Governo de Moçambique está a tomar uma atitude sábia com a sua campanha de “popularização de impostos”. O discurso recente do Primeiro-ministro na Assembleia da República aquando da apresentação da proposta do Plano Económico e Social e Orçamento do Estado para 2010, no qual referiu-se ao pagamento do imposto como acto de cidadania, é pioneiro. Porquanto, pelo menos eu, nunca tinha ouvido tal discurso de uma figura de tamanha dimensão e no espaço onde ocorreu. Multiplicam-se, também, campanhas de publicidade pelos órgãos de informação sobre as vantagens de pagamento de impostos (nacionais e autárquicos) – Aqui um parêntesis: importa realçar a publicidade que o Município de Maputo vem desenvolvendo sobre tributos autárquicos, ainda que produzindo externalidades positivas para os restantes 42 municípios. Até penso que a publicidade sobre tributos autárquicos feita na TV e na Rádio é matéria de reflexão ao nível da Associação Nacional dos Municípios de Moçambique do ponto de vista da necessidade de racionalização de custos e maximização do seu efeito (mas este é outro assunto). Todo este esforço que o Governo iniciou em torno da educação fiscal é salutar, PORÉM NÃO BASTA.
No meu modesto entender, Moçambique precisa de um PROGRAMA DE EDUCAÇÃO FISCAL mais arrojado e profundo, concebido em duas perspectivas: uma para resultados de curto e médio prazos e a outra de resultados de longo prazo. Para curto e médio prazos, é suficiente (devendo ser permanente) o actual trabalho do Governo. Para os resultados de longo prazo, por conta de Finanças Públicas sustentáveis, há que se pensar num programa de educação fiscal didacticamente elaborado e incorporado nos programas do Sistema Nacional de Ensino para permitir que a partir do nível primário até o secundário, as crianças cresçam a saber dos seus deveres perante o Estado; da razão por que o Estado cobra impostos; da razão por que não se deve quebrar uma carteira da sala de aulas; da razão por que não se deve sujar as paredes da escola, etc. Afinal, “é de pequeno que se torce o pepino”! Nestes termos, Moçambique poderá garantir a sustentabilidade de suas Finanças Públicas.
A colonização a que Moçambique foi sujeito, durante centenas de anos, foi principalmente caracterizada por uma economia orientada para a produção de matérias-primas para alimentar as necessidades da indústria da metrópole, Portugal. As relações do processo produtivo foram pouco humanas, por ter predominado o trabalho forçado em todos os domínios da economia (na agricultura, com orientada para culturas de rendimento e na infra-estruturação, fundamentalmente, rodoviária e ferroportuária). Do ponto de vista fiscal, a relação entre o Estado Português e os moçambicanos não foi salutar. Os moçambicanos tinham que pagar o imposto (o que não era mau!) e, quando não o fizessem, eram obrigados a compensar pelo trabalho forçado, que até chegaria a ser realizado por mulheres cujos maridos não se faziam presentes. O imposto foi, assim, entendido como mais um dos instrumentos de exploração utilizado pelo colono. Este tipo de relacionamento, como é óbvio, gerou distanciamento, desconfianças e, enfim, um ambiente hostil entre os moçambicanos e o colonizador.
Portanto, a Independência Nacional foi, sem dúvidas, o melhor presente que os combatentes da luta de libertação ofereceram ao povo moçambicano. Ela significou uma viragem. Um Estado novo para novas responsabilidades. Assim, coube ao jovem Estado assumir as principais funções económicas de (i) garantir a eficiência económica (fornecendo bens públicos e fazendo funcionar os mercados); (ii) promover a equidade; e (iii) garantir a estabilidade macroeconómica. Para tal, o Estado precisaria de recursos que poderiam provir de impostos, de créditos e/ou de donativos, sendo a primeira fonte (impostos) a mais apropriada. Porém, o imposto, por razões de vária ordem, não foi a principal fonte de financiamento do Estado, até porque trazia uma conotação política desabonatória para o cidadão. O Estado foi sendo financiado por receitas de exportações (feitas pelo próprio Estado), pelo endividamento e por alguns donativos.
O facto equivale dizer que o Estado não apostou na desmitificação do imposto. Consequentemente, durante anos, gerações passaram, outras surgiram e prevaleceu a ideia de que o imposto é “uma forma de exploração” ou no mínimo, sem nunca saber de onde o Estado arranja dinheiro para construir escolas, estradas, hospitais etc. Recordo-me que ainda estudante, no internato, chamávamos de coisas de “maene” (do Estado) a comida, o carro, as certeiras onde nos sentávamos e, pelo facto, não devíamos cuidar porque sempre virá mais. Hoje, as minhas primeiras aulas de Finanças Públicas, a cada semestre, começam da mesma forma colocando estas perguntas: “quem já ouviu falar do imposto? Quem sabe o que é imposto? Quem sabe para quê se paga o imposto? Os resultados são negativamente surpreendentes (sobretudo para quem desconheça a história “fiscal” deste país): em turmas de mais de cem estudantes universitários nunca obtive uma taxa de respostas certas acima de 20% em qualquer das perguntas.
Estes resultados, quase os mesmos em oito experiências com estudantes diferentes, induzem-me a concluir que esta é uma situação geral do País. Qualquer cidadão atento ás Finanças Públicas do País, quer ao nível nacional, quer ao local (autárquico), está consciente de que as taxas de inadiplência ou de incumprimento dos contribuintes são elevadíssimas, facto que acentua os défices orçamentais do Estado e das autarquias.
O QUE FAZER? O Governo de Moçambique está a tomar uma atitude sábia com a sua campanha de “popularização de impostos”. O discurso recente do Primeiro-ministro na Assembleia da República aquando da apresentação da proposta do Plano Económico e Social e Orçamento do Estado para 2010, no qual referiu-se ao pagamento do imposto como acto de cidadania, é pioneiro. Porquanto, pelo menos eu, nunca tinha ouvido tal discurso de uma figura de tamanha dimensão e no espaço onde ocorreu. Multiplicam-se, também, campanhas de publicidade pelos órgãos de informação sobre as vantagens de pagamento de impostos (nacionais e autárquicos) – Aqui um parêntesis: importa realçar a publicidade que o Município de Maputo vem desenvolvendo sobre tributos autárquicos, ainda que produzindo externalidades positivas para os restantes 42 municípios. Até penso que a publicidade sobre tributos autárquicos feita na TV e na Rádio é matéria de reflexão ao nível da Associação Nacional dos Municípios de Moçambique do ponto de vista da necessidade de racionalização de custos e maximização do seu efeito (mas este é outro assunto). Todo este esforço que o Governo iniciou em torno da educação fiscal é salutar, PORÉM NÃO BASTA.
No meu modesto entender, Moçambique precisa de um PROGRAMA DE EDUCAÇÃO FISCAL mais arrojado e profundo, concebido em duas perspectivas: uma para resultados de curto e médio prazos e a outra de resultados de longo prazo. Para curto e médio prazos, é suficiente (devendo ser permanente) o actual trabalho do Governo. Para os resultados de longo prazo, por conta de Finanças Públicas sustentáveis, há que se pensar num programa de educação fiscal didacticamente elaborado e incorporado nos programas do Sistema Nacional de Ensino para permitir que a partir do nível primário até o secundário, as crianças cresçam a saber dos seus deveres perante o Estado; da razão por que o Estado cobra impostos; da razão por que não se deve quebrar uma carteira da sala de aulas; da razão por que não se deve sujar as paredes da escola, etc. Afinal, “é de pequeno que se torce o pepino”! Nestes termos, Moçambique poderá garantir a sustentabilidade de suas Finanças Públicas.
quarta-feira, 29 de julho de 2009
Reflexões sobre Parcerias Público-Privadas no Financiamento de Governos Locais
Nos últimos 60 anos a população urbana mundial tem registado transformações significativas. De 1950 a 2005 a população urbana mundial quadruplicou atingindo 3.2 bilhões de habitantes, com cerca de 11% destes nas cidades africanas (UCLG, 2008; UN, 2008; 2007). De acordo com as Nações Unidas (2008) a população urbana mundial em 2008 correspondia a 50% da população global, projectando-se que até 2050 a mesma atinja 6.2 bilhões de habitantes, com cerca de 83% (5.3 bilhões) destes habitantes vivendo nas cidades dos países em desenvolvimento.
O rápido crescimento da população urbana cria um gap entre as demandas e a disponibilidade de infra-estruturas e serviços públicos urbanos. As novas demandas, associadas a um processo crescente de descentralização de responsabilidades dos governos nacionais para os locais, que tem tomado espaço nos países em desenvolvimento, incrementa a necessidade de mais recursos e de políticas sustentáveis de financiamento de infra-estruturas económicas e sociais. Estima-se que nos próximos 20 anos as necessidades anuais de investimento em infra-estruturas públicas nos países em desenvolvimento atinjam cerca de USD600 bilhões e destes USD200 milhões sejam necessidades anuais de financiamento dos governos locais para infra-estruturas (UCLG, 2008; The World Bank, 2005). Perante tamanha demanda, as tradicionais formas de financiamento dos governos locais, nomeadamente, a tributação (impostos, taxas e tarifas), as transferências fiscais dos governos nacionais, donativos e créditos têm, por várias razões, atendido apenas a uma parte das necessidades de investimento público. Nestas circunstâncias, uma das formas alternativas de financiamento dos governos locais que tem sido adoptada é a parceria entre os sectores público e privado. É sobre esta forma de financiamento que nos propomos a reflectir.
Uma parceria público-privada (PPP) pode ser definida como uma relação entre o Estado (através das suas instituições) e o sector privado em que o primeiro, sem que seja por via de privatização, envolve o segundo no fornecimento de bens/serviços públicos. O envolvimento do sector privado pode se limitar a uma ou a todas as fases de concepção do projecto, da construção, do financiamento e da operação da infra-estrutura durante um período após o qual a propriedade reverte-se a favor do Estado (Rocha e Horta, 2005). Assim, as combinações possíveis nas PPP podem ser a contratação do agente privado para (i) projectar e construir uma infra-estrutura pública com o financiamento do Estado; (ii) projectar, construir com o financiamento do Estado e operar uma infra-estrutura pública (build, operate and transfer – BOT); (iii) projectar, construir com financiamento próprio e operar uma infra-estrutura pública (design, build, finance and operate – DBFO), sendo que neste caso a propriedade da infra-estrutura não se reverte a favor do Estado; e (iv) projectar, construir com financiamento próprio e operar, recuperando os custos através da cobrança de taxas ou tarifas aos usuários do serviço fornecido (o exemplo aproximado no caso moçambicano é a construção da estrada N4 cuja utilização é paga nas portagens estabelecidas ao longo da via). Como se pode depreender, esse exercício constitui uma forma de o Estado transferir para o sector privado os riscos e os custos de projecção, de construção e operacionais (Camargo, 2004; Leitch e Motion, 2003).
As modalidades DBFO e concessões são preferenciais para governos financeiramente deficitários pelo facto de serem as únicas que garantem a transferência conjunta do risco e de custos de financiamento do sector público para o sector privado. Os governos locais dos países em desenvolvimento têm usado comodamente estas modalidades pela possibilidade que se apresenta de aumentarem os seus investimentos em infra-estruturas e prestação de serviços públicos, sem aumentar o seu endividamento, nem aumentar a carga fiscal, nem reclamar mais comparticipação do governo central, nem de ter que utilizar a sua capacidade administrativa (muitas das vezes fraca) e ao mesmo tempo transferirem parte do risco e custos de investimento para o parceiro privado.
Contudo, o envolvimento dos governos locais em PPP, particularmente em BOT, DBFO e concessões é susceptível a uma reflexão profunda de todos. A transferência do risco e de custos pelo sector público para o sector privado tem, para além de riscos económico-financeiros, riscos políticos inerentes.
Uma primeira questão a considerar é o nível do risco que os governos locais são capazes de estimar e transferir para o privado. O ideal seria transferir completamente o risco do investimento, porém isso é difícil por razões de vária ordem. Quanto menor for a parcela do risco transferido para o privado, mais o investimento se assemelha a um investimento público. Porquanto, sendo impossível estimar e transferir totalmente o risco, o custo de investimentos das PPP deveria ser assumido como se fosse um empréstimo do privado com todos ou uma parte dos custos contabilizados no investimento público. Estas modalidades de PPP exigem por parte dos governos uma capacidade técnica enorme de estimação do risco e de negociação com o sector privado. Por isso, há toda a necessidade e cuidados a ter com as PPP para evitar que investimentos públicos sejam disfarçados em investimentos privados.
Segundo, a implementação das PPP levanta a questão do papel e da responsabilidade política do sector público. Uma grande parte de bens públicos com impacto directo na vida das pessoas é eficientemente fornecida pelos governos locais. O fornecimento pelo governo local de serviços como de recolha e gestão de resíduos sólidos, de saneamento, de fornecimento de água potável e de iluminação, por exemplo, não só enfatiza o exercício do poder descentralizado pelo governo central como também aproxima e legitima o papel político dos governos. A ideia dominante de que a descentralização visa aproximar os governos aos seus governados, suplanta qualquer justificativa, ainda que razoável, de que o sector privado, através das PPP possa vir, dentro dos limites contratuais, colocar em primeira instância os interesses da colectividade que propriamente os seus. Esta desconfiança pode minar a relação entre os cidadãos e os governos locais quando os princípios de boa governação (transparência, responsabilização, previsibilidade e participação) não são observados (Brewer, Hayllar, 2005).
A terceira questão importante a reflectir sobre ela é a fiscalização da implementação dos contratos de PPP. Se são, do ponto de vista económico-financeiro e social indesejáveis os investimentos públicos disfarçados em PPP (e por isso potencialmente arriscados), pior ainda é quando o sector público falha no aspecto de fiscalização. Casos comuns da falha da fiscalização têm origem na falta da capacidade e do domínio das áreas terceirizadas pelo sector público. Quando se trata de governos locais de países em desenvolvimento, esses aspectos são ainda mais salientes dado que não existe muita experiência de gestão de serviços públicos, nem capacidade técnica suficiente. Nestas condições, as PPP podem tornar-se num instrumento de geração de distorções de mercado, de insatisfações e do mal-estar geral. A fiscalização em PPP deve garantir que a acção do agente privado não impacte de forma negativa o bem-estar social em geral e o nível de satisfação dos usuários dos bens/serviços públicos, em particular.
Em suma, do mesmo modo que os governos locais enfrentam múltiplas e crescentes necessidades de financiamento, também têm à disposição diversos tipos e modelos de financiamento, dentre os quais as PPP. Seja qual for o modelo de mobilização de recursos para o financiamento local, a criação da capacidade técnica e humana interna deve ser o ponto de partida. As PPP são um modelo de financiamento de bens/serviços públicos célere e podem promover o desenvolvimento local. Contudo, a adoptá-las há que se ter consciência dos riscos económico-financeiros e sócio-políticos inerentes. Quando os governos locais não possuem capacidade interna suficiente de escolha de melhores tipos de PPP, e dentro desses tipos negociarem melhores contratos, as PPP podem significar a alienação das principais funções e competências descentralizadas pelos governos centrais, gerando ineficiências e consequências económicas e políticas sérias no longo prazo.
O rápido crescimento da população urbana cria um gap entre as demandas e a disponibilidade de infra-estruturas e serviços públicos urbanos. As novas demandas, associadas a um processo crescente de descentralização de responsabilidades dos governos nacionais para os locais, que tem tomado espaço nos países em desenvolvimento, incrementa a necessidade de mais recursos e de políticas sustentáveis de financiamento de infra-estruturas económicas e sociais. Estima-se que nos próximos 20 anos as necessidades anuais de investimento em infra-estruturas públicas nos países em desenvolvimento atinjam cerca de USD600 bilhões e destes USD200 milhões sejam necessidades anuais de financiamento dos governos locais para infra-estruturas (UCLG, 2008; The World Bank, 2005). Perante tamanha demanda, as tradicionais formas de financiamento dos governos locais, nomeadamente, a tributação (impostos, taxas e tarifas), as transferências fiscais dos governos nacionais, donativos e créditos têm, por várias razões, atendido apenas a uma parte das necessidades de investimento público. Nestas circunstâncias, uma das formas alternativas de financiamento dos governos locais que tem sido adoptada é a parceria entre os sectores público e privado. É sobre esta forma de financiamento que nos propomos a reflectir.
Uma parceria público-privada (PPP) pode ser definida como uma relação entre o Estado (através das suas instituições) e o sector privado em que o primeiro, sem que seja por via de privatização, envolve o segundo no fornecimento de bens/serviços públicos. O envolvimento do sector privado pode se limitar a uma ou a todas as fases de concepção do projecto, da construção, do financiamento e da operação da infra-estrutura durante um período após o qual a propriedade reverte-se a favor do Estado (Rocha e Horta, 2005). Assim, as combinações possíveis nas PPP podem ser a contratação do agente privado para (i) projectar e construir uma infra-estrutura pública com o financiamento do Estado; (ii) projectar, construir com o financiamento do Estado e operar uma infra-estrutura pública (build, operate and transfer – BOT); (iii) projectar, construir com financiamento próprio e operar uma infra-estrutura pública (design, build, finance and operate – DBFO), sendo que neste caso a propriedade da infra-estrutura não se reverte a favor do Estado; e (iv) projectar, construir com financiamento próprio e operar, recuperando os custos através da cobrança de taxas ou tarifas aos usuários do serviço fornecido (o exemplo aproximado no caso moçambicano é a construção da estrada N4 cuja utilização é paga nas portagens estabelecidas ao longo da via). Como se pode depreender, esse exercício constitui uma forma de o Estado transferir para o sector privado os riscos e os custos de projecção, de construção e operacionais (Camargo, 2004; Leitch e Motion, 2003).
As modalidades DBFO e concessões são preferenciais para governos financeiramente deficitários pelo facto de serem as únicas que garantem a transferência conjunta do risco e de custos de financiamento do sector público para o sector privado. Os governos locais dos países em desenvolvimento têm usado comodamente estas modalidades pela possibilidade que se apresenta de aumentarem os seus investimentos em infra-estruturas e prestação de serviços públicos, sem aumentar o seu endividamento, nem aumentar a carga fiscal, nem reclamar mais comparticipação do governo central, nem de ter que utilizar a sua capacidade administrativa (muitas das vezes fraca) e ao mesmo tempo transferirem parte do risco e custos de investimento para o parceiro privado.
Contudo, o envolvimento dos governos locais em PPP, particularmente em BOT, DBFO e concessões é susceptível a uma reflexão profunda de todos. A transferência do risco e de custos pelo sector público para o sector privado tem, para além de riscos económico-financeiros, riscos políticos inerentes.
Uma primeira questão a considerar é o nível do risco que os governos locais são capazes de estimar e transferir para o privado. O ideal seria transferir completamente o risco do investimento, porém isso é difícil por razões de vária ordem. Quanto menor for a parcela do risco transferido para o privado, mais o investimento se assemelha a um investimento público. Porquanto, sendo impossível estimar e transferir totalmente o risco, o custo de investimentos das PPP deveria ser assumido como se fosse um empréstimo do privado com todos ou uma parte dos custos contabilizados no investimento público. Estas modalidades de PPP exigem por parte dos governos uma capacidade técnica enorme de estimação do risco e de negociação com o sector privado. Por isso, há toda a necessidade e cuidados a ter com as PPP para evitar que investimentos públicos sejam disfarçados em investimentos privados.
Segundo, a implementação das PPP levanta a questão do papel e da responsabilidade política do sector público. Uma grande parte de bens públicos com impacto directo na vida das pessoas é eficientemente fornecida pelos governos locais. O fornecimento pelo governo local de serviços como de recolha e gestão de resíduos sólidos, de saneamento, de fornecimento de água potável e de iluminação, por exemplo, não só enfatiza o exercício do poder descentralizado pelo governo central como também aproxima e legitima o papel político dos governos. A ideia dominante de que a descentralização visa aproximar os governos aos seus governados, suplanta qualquer justificativa, ainda que razoável, de que o sector privado, através das PPP possa vir, dentro dos limites contratuais, colocar em primeira instância os interesses da colectividade que propriamente os seus. Esta desconfiança pode minar a relação entre os cidadãos e os governos locais quando os princípios de boa governação (transparência, responsabilização, previsibilidade e participação) não são observados (Brewer, Hayllar, 2005).
A terceira questão importante a reflectir sobre ela é a fiscalização da implementação dos contratos de PPP. Se são, do ponto de vista económico-financeiro e social indesejáveis os investimentos públicos disfarçados em PPP (e por isso potencialmente arriscados), pior ainda é quando o sector público falha no aspecto de fiscalização. Casos comuns da falha da fiscalização têm origem na falta da capacidade e do domínio das áreas terceirizadas pelo sector público. Quando se trata de governos locais de países em desenvolvimento, esses aspectos são ainda mais salientes dado que não existe muita experiência de gestão de serviços públicos, nem capacidade técnica suficiente. Nestas condições, as PPP podem tornar-se num instrumento de geração de distorções de mercado, de insatisfações e do mal-estar geral. A fiscalização em PPP deve garantir que a acção do agente privado não impacte de forma negativa o bem-estar social em geral e o nível de satisfação dos usuários dos bens/serviços públicos, em particular.
Em suma, do mesmo modo que os governos locais enfrentam múltiplas e crescentes necessidades de financiamento, também têm à disposição diversos tipos e modelos de financiamento, dentre os quais as PPP. Seja qual for o modelo de mobilização de recursos para o financiamento local, a criação da capacidade técnica e humana interna deve ser o ponto de partida. As PPP são um modelo de financiamento de bens/serviços públicos célere e podem promover o desenvolvimento local. Contudo, a adoptá-las há que se ter consciência dos riscos económico-financeiros e sócio-políticos inerentes. Quando os governos locais não possuem capacidade interna suficiente de escolha de melhores tipos de PPP, e dentro desses tipos negociarem melhores contratos, as PPP podem significar a alienação das principais funções e competências descentralizadas pelos governos centrais, gerando ineficiências e consequências económicas e políticas sérias no longo prazo.
terça-feira, 9 de junho de 2009
Possíveis Razões e Implicações da Primeira Reforma Fiscal Autárquica em Moçambique
Em 1997, o Estado criou as autarquias locais. Foi, igualmente, estabelecido o modelo do seu financiamento, compreendendo: (i) receitas próprias provenientes de impostos e taxas (de serviços prestados e de licenças concedidas); (ii) transferências fiscais do Estado; e (iii) possibilidades de contracção de créditos. Em 2008, através da Lei Nº 1/2008, de 16 de Janeiro, o Estado realizou a primeira reforma fiscal autárquica, redefinindo os parâmetros do exercício de autonomia financeira e de competências fiscais das autarquias locais. Por quê esta reforma? O que alterou e o que significa essa alteração na capacidade financeira das autarquias? No presente texto procura-se dar respostas a estas perguntas.
Possíveis Razões da Reforma Fiscal Autárquica
Desde o início da sua efectividade em 1998, as autarquias experimentaram múltiplas dificuldades financeiras para responder às competências próprias de investimento público. As dificuldades de geração de receitas são conhecidas como resultantes (i) da falta de capacidade local de planificação, mobilização e de gestão de recursos financeiros – a maioria dos municípios arrecada localmente pouco mais de 40% de recursos necessários para financiar seus orçamentos (Orçamentos do Estado, 2007, 2008 e 2009); (ii) das dificuldades por parte do Estado de cumprir à rigor a legislação sobre as transferências fiscais – por exemplo, as transferências fiscais do Estado para as autarquias não atingiram o mínimo estabelecido por lei de 1.5% de receitas totais do Estado de 1998 a 2007 (Governo de Moçambique, 2003; Vasconez e Ilal, 2008; Boex et al, 2008).
Sendo assim, afiguram-se como possíveis razões desta reforma fiscal autárquica a necessidade de:
i) Ajustamento das responsabilidades partilhadas entre as esferas nacional e autárquica às reais condições económicas e políticas do país. A partilha de responsabilidades quer de despesa pública, quer de tributação entre o Estado e os municípios foi desenhada sob uma lógica da racionalidade política. A elevação de algumas cidades e vilas à categoria de autarquias subestimou os sublimes critérios de existência de base económica local e da sua capacidade financeira para a prossecução das atribuições que lhes são acometidas. Consequentemente, o rácio de financiamento de despesas de funcionamento pelas receitas próprias varia entre 0.2 e 0.5, o que significa que sem as transferências do Governo Central grande parte das autarquias, simplesmente não funcionaria (Nguenha, 2007);
ii) Ampliação da possibilidade de geração de recursos próprios através do repasse de tributos até então na responsabilidade do Estado (SISA, ISVA) e de criação de novos tributos autárquicos (contribuição de melhorias).
Em todo o caso, a recente reforma fiscal pretende corrigir alguns erros (comuns) de uma descentralização iniciada sem experiência (em que todos os órgãos do Estado aprendem fazendo) e com poucas referências da real capacidade política, económica e financeira do Governo e das autarquias.
O Que Alterou com a Reforma Fiscal das Autarquias?
O Que Alterou com a Reforma Fiscal das Autarquias?
A reforma fiscal das autarquias significou a formulação da Lei Nº 1/2008, de 16 de Janeiro (que define o regime financeiro, orçamental e patrimonial das autarquias locais e o sistema tributário), revogando a Lei Nº 11/97, de 31 de Maio. Consequentemente foi aprovado um novo Código Tributário Autárquico, pelo Decreto Nº 63/2008, de 30 de Dezembro, em revogação do Decreto Nº 52/2000, de 21 de Dezembro que aprovava o anterior Código Tributário Autárquico.
A dimensão desta reforma deve ser compreendida a partir das alterações que ela significou ao nível dos elementos do modelo de financiamento das autarquias, nomeadamente ao nível da tributação, das transferências fiscais do Governo e do recurso ao crédito.
Tributação: As alterações a este nível compreenderam: (a) a eliminação do imposto autárquico de comércio e indústria; (b) a graduação do imposto pessoal autárquico em 1%, 2%, 3% e 4% do salário mínimo nacional para as autarquias de categoria D, C, B e A, respectivamente; eliminando a anterior situação em que a taxa deste imposto era uniforme, independentemente da categoria do município, que é, de certo modo, indicativo da potencial capacidade contributiva dos cidadãos que nele residem; (c) a diferenciação da taxa do imposto predial autárquico incidente sobre prédios destinados à habitação (0.4% do valor patrimonial) e aos destinados às actividades económicas (0.7% do valor patrimonial). Três situações registaram-se ao nível deste imposto: a taxa de imposto reduziu em cerca de 30%; a taxa foi diferenciada entre prédios destinados à habitação e à actividade comercial; e foi estabelecida isenção ao pagamento do imposto por cinco anos aos prédios novos destinados à habitação com licença em nome do proprietário; (d) a passagem da competência de cobrança e de gestão do imposto sobre veículos automóveis para as autarquias. Este imposto, que anteriormente era cobrado pelo Governo e transferidos 75% do produto de sua cobrança para as autarquias, passa a ser cobrado directamente pelas autarquias. Existe uma potencial perda de recursos deste imposto, na medida em que os custos administrativos de sua cobrança e fiscalização pelas autarquias poderão exceder os 25% que anteriormente remuneravam o Governo Central; (e) transferência do imposto de transmissão de propriedade (o SISA) para as autarquias e criação da contribuição de melhorias, sendo este último é um tributo novo no sistema tributário nacional.
Transferências fiscais: As transferências fiscais do Governo para autarquias previstas na legislação são: o fundo de compensação autárquica (FCA), o fundo de investimento de iniciativa local (FIIL), outros fundos de investimento e transferências extraordinárias. A reforma operou-se ao nível do FCA e modifica dois aspectos. O primeiro aspecto é a definição de 1.5% como a parte dos recursos públicos que se destinam às autarquias sob forma deste fundo. Na lei anterior, o FCA deveria variar entre 1.5% e 3.0%, porém as transferências nunca ultrapassaram 1.5%, razão pela qual se percebe que o novo ajustamento visa adequar este valor à real capacidade financeira do Governo Central. O segundo aspecto consistiu na eliminação de dois dos quatro elementos da fórmula de distribuição do FCA por autarquia. O índice de desenvolvimento ponderado e o índice de desempenho tributário foram eliminados sem que tivessem sido aplicados durante a sua vigência, permanecendo o número de habitantes (ponderado em 75%) e a área territorial (ponderada em 25%).
Recurso a crédito: A possibilidade das autarquias contraírem créditos de forma autónoma continua limitada pela nova lei. O crédito de curto prazo, para atender situações de tesouraria, foi alargado de 2 ao limite de 3 duodécimos do FCA a que corresponde a autarquia e deve ser reembolsado dentro do mesmo exercício fiscal. Enquanto que a possibilidade de contracção de empréstimos plurianuais sujeita-se à ratificação do Governo Central (ministro das Finanças). Embora nas condições económicas e financeiras gerais das autarquias moçambicanas seja crucial e louvável a prudência do Estado de não liberalização do recurso ao crédito, entende-se que esta limitação poderia ser tratada caso-a-caso, particularmente para autarquias de capitais provinciais sob critérios e condições previamente estabelecidos, como por exemplo a receita potencial ou o potencial da capacidade de endividamento.
Considerações Finais
O corolário do raciocínio aqui avançado é de que a reforma fiscal das autarquias em referência pretendeu, por um lado corrigir um erro cometido na sobrestimação da possibilidade de o Governo Central financiar com recursos nacionais as necessidades das autarquias facto que teria levado à definição de níveis de transferências fiscais que jamais foram alcançados e à centralização de tributos caracteristicamente locais; por outro lado, ampliar a possibilidade de arrecadação de recursos próprios das autarquias, facto que se justifica na criação de novos tributos, como é o caso de Contribuição de Melhorias, a transferência da competência de arrecadação e gestão do SISA e do imposto sobre veículos automóveis. Contudo, é importante realçar que mesmo com a ampliação da possibilidade da base de arrecadação de receitas próprias, o efeito desta reforma tributária poderá não se fazer sentir, pelo menos nos próximos três anos, porque a capacidade de gestão tributária (e não só) das autarquias é ainda frágil, esperando-se que, por exemplo a cobrança de tributos como imposto sobre veículos automóveis, continue a ser, efectivamente, realizada pelo Governo Central, que as dificuldades de constituição e/ou de actualização de cadastros fiscais persistam devido a complexidade do exercício e elevados custos associados.
sexta-feira, 1 de maio de 2009
Metas de Desenvolvimento do Milénio: só com Moçambique unido e comprometido
O relatório moçambicano relativo às metas de desenvolvimento do milénio (MDM), de 2008, realça no seu prefácio o contínuo engajamento e compromisso do Governo para alcançar o “mundo” idealizado pelos países membros das Nações Unidas para 2015 com: pobreza extrema e fome erradicados, ensino primário universal garantido para todas as crianças, igualdade de género promovido, mortalidade infantil reduzida a 2/3 de 1990 a 2015, saúde materna melhorada, crescimento de casos de doenças como HIV/SIDA e malária estagnado e revertido, sustentabilidade ambiental garantido e parceria global para desenvolvimento estabelecida.
O relatório avalia o cumprimento das metas no período de 2003 a 2008. O relatório apresenta um percurso razoavelmente em boa realização: taxa média anual de crescimento do PIB real de 7%, taxa de inflação média anual baixou de 14% para 8% e o PIB per capita aumentou de US$301 para US$451. Relativamente às MDM, com excepção do HIV/SIDA e da malária – a incidência e prevalência do HIV/SIDA tende a aumentar entre adultos de 15-49 anos e entre mulheres grávidas de 15-24 anos de idade, do mesmo modo que os casos de malária também aumentam - o relatório revela progresso em todas as restantes 20 metas, ainda que em magnitudes diferenciadas, o que é obvio.
Contudo, da leitura que fiz ao relatório, cheguei a conclusão de que o país precisa, e muito, da contribuição de todos, de compromisso e confiança entre governantes, cidadãos, sector empresarial. Ora vejamos, do cálculo que fiz com a informação disponibilizada sobre as 21 metas: 1) 14% é provável que sejam alcançados, 43% existe potencialidade para serem alcançados, 29% é improvável e para os restantes não há opinião; 2) o ambiente geral existente é considerado como forte para alcançar apenas 10% das metas, mediano para alcançar 62%, fraco, mas em melhoramento, para alcançar 14% e para os restantes não existe informação; e finalmente, 3) a capacidade de monitoria e de avaliação. Em geral, embora a capacidade de colecta e qualidade de pesquisa de informação do Governo seja considerada forte, as capacidades de acompanhamento estatístico e de análise estatística e os mecanismos de monitoria e de avaliação são considerados fracos. Portanto, o Governo tem que criar e consolidar estas capacidades em falta com urgência, porque só faltam 6 anos para 2015.
Por isto tudo, subscrevo a mensagem do Chefe do Estado, que assina o relatório, segundo a qual o caminho por percorrer até 2015 é mais desafiante e exige esforços contínuos e concertados entre o Governo e todos os seus parceiros de desenvolvimento, sendo os próprios moçambicanos, principais sujeitos.
N.B. Os objectivos do milénio foram desenvolvidos tendo como ponto de partida o ano de 1990 e horizonte de 25 anos até 2015. Compreende-se que Moçambique parte em desvantagens, pois até Outubro de 1992 estava em guerra civil e transformações relevantes no sector público só começaram em 2002 (a estratégia de reforma do SP foi lançada a 25 de Junho de 2001). Fazemos votos, e por mim, entrego-me completamento, por um Moçambique melhor para todos moçambicanos!
O relatório avalia o cumprimento das metas no período de 2003 a 2008. O relatório apresenta um percurso razoavelmente em boa realização: taxa média anual de crescimento do PIB real de 7%, taxa de inflação média anual baixou de 14% para 8% e o PIB per capita aumentou de US$301 para US$451. Relativamente às MDM, com excepção do HIV/SIDA e da malária – a incidência e prevalência do HIV/SIDA tende a aumentar entre adultos de 15-49 anos e entre mulheres grávidas de 15-24 anos de idade, do mesmo modo que os casos de malária também aumentam - o relatório revela progresso em todas as restantes 20 metas, ainda que em magnitudes diferenciadas, o que é obvio.
Contudo, da leitura que fiz ao relatório, cheguei a conclusão de que o país precisa, e muito, da contribuição de todos, de compromisso e confiança entre governantes, cidadãos, sector empresarial. Ora vejamos, do cálculo que fiz com a informação disponibilizada sobre as 21 metas: 1) 14% é provável que sejam alcançados, 43% existe potencialidade para serem alcançados, 29% é improvável e para os restantes não há opinião; 2) o ambiente geral existente é considerado como forte para alcançar apenas 10% das metas, mediano para alcançar 62%, fraco, mas em melhoramento, para alcançar 14% e para os restantes não existe informação; e finalmente, 3) a capacidade de monitoria e de avaliação. Em geral, embora a capacidade de colecta e qualidade de pesquisa de informação do Governo seja considerada forte, as capacidades de acompanhamento estatístico e de análise estatística e os mecanismos de monitoria e de avaliação são considerados fracos. Portanto, o Governo tem que criar e consolidar estas capacidades em falta com urgência, porque só faltam 6 anos para 2015.
Por isto tudo, subscrevo a mensagem do Chefe do Estado, que assina o relatório, segundo a qual o caminho por percorrer até 2015 é mais desafiante e exige esforços contínuos e concertados entre o Governo e todos os seus parceiros de desenvolvimento, sendo os próprios moçambicanos, principais sujeitos.
N.B. Os objectivos do milénio foram desenvolvidos tendo como ponto de partida o ano de 1990 e horizonte de 25 anos até 2015. Compreende-se que Moçambique parte em desvantagens, pois até Outubro de 1992 estava em guerra civil e transformações relevantes no sector público só começaram em 2002 (a estratégia de reforma do SP foi lançada a 25 de Junho de 2001). Fazemos votos, e por mim, entrego-me completamento, por um Moçambique melhor para todos moçambicanos!
quinta-feira, 16 de abril de 2009
VI Reunião Nacional dos Municípios: a vantagem de não ser primeiro
Entre 8 e 10 de Abril de 2009 realizou-se em Maputo a VI Reunião Nacional dos Municípios. Desta vez a reunião teve a particularidade de reunir perto de vinte e cinco (25) novas figuras de governação autárquica. Destas, dez (10) são das novas vilas elevadas à categoria de municípios em 2008 (Lei 3/2008, de 2 de Maio). Os novos autarcas deste mandato têm a vantagem (e sorte?) de não serem os primeiros do processo de gestão autárquica no país. Encontram, um caminho já trilhado, experiências construídas ou pelo menos com bases estabelecidas. Tiveram um primeiro “banho” de luxo dado pelos gurus da descentralização moçambicana; por exemplo, figuras como do Prof. Dr. José António Chichava (ex-ministro da Administração Estatal), Alfredo Gamito (ex-ministro da Administração Estatal), Dr. José Guambe (que esteve intimamente ligado à criação das autarquias e do início do processo de desconcertação do país) e Dr. Castro Namuaca (que antes de ser presidente do Município de Nampula desempenhou papel importante na planificação e finanças distritais na província de Nampula). Para dar mais perfume ao banho, os decanos da governação municipal moçambicana (os presidentes Suleimane Amuji, de Vilankulo; Manuel Cambezo, de Dondo e Lourenço Macul de Inhambane) apresentaram as suas experiências. Por isso, para quem se lembra das dificuldades que experimentaram os primeiros autarcas em 1998, certamente classificará o choro destes novos, de choro de crocodilo. Portanto, esta é a vantagem de não ser primeiro.
Contudo, existe uma triste similaridade entre as novas dez (10) vilas e a maioria dos municípios de 1998: falta de infra-estrutura administrativa para não nos referir a quase falta de uma base económica local de sustentação. Sobre este último ponto, prefiro partilhar os meus pontos de vista num outro momento ou mesmo num outro fórum.
......porém um banho pouco divulgado!
A preparação desta reunião foi muito pouco divulgada, tudo quanto se soube foi depois da abertura. Perto de 6 milhões de moçambicanos (representados pelos actuais autarcas) não puderam acompanhar o que os seus eleitos estavam a ser “instruídos” naquela reunião. Isso ficou muito claro quando no programa Café da Manhã da Rádio Moçambique, do dia 14 de Abril de 2009, vários cidadãos telefonaram para a Rádio para saber do Director Nacional do Desenvolvimento Autárquico quais teriam sido os objectivos da reunião, o que foi discutido e quais eram os resultados. Por exemplo, um ouvinte de Chimoio chegou até a questionar o significado da expressão “governação participativa”. Independente do móbil do questionamento do cidadão de Chimoio, eu entendo e defendo que a realização da VI Reunião Nacional dos Municípios poderia ter tido mais e melhor divulgação. Se o que os nossos autarcas estavam a ser “ensinados”/”instruídos” é mais do interesse de todos nós, não era legítimo que tivesse havido informação antecipada e massificada? Foi muito interessante que no final da Reunião S. Excia Ministro da Administração Estatal tenha informado, via imprensa, que uma das recomendações dadas aos autarcas foi de privilegiar a participação dos cidadãos na sua governação. Mas poder-se-ia perguntar, como os cidadão (sobretudo os das novas 10 vilas) poderão acompanhar a governação local e o quê vão exigir aos seus governantes se não acompanharam o que foi discutido naquela reunião?
Contudo, existe uma triste similaridade entre as novas dez (10) vilas e a maioria dos municípios de 1998: falta de infra-estrutura administrativa para não nos referir a quase falta de uma base económica local de sustentação. Sobre este último ponto, prefiro partilhar os meus pontos de vista num outro momento ou mesmo num outro fórum.
......porém um banho pouco divulgado!
A preparação desta reunião foi muito pouco divulgada, tudo quanto se soube foi depois da abertura. Perto de 6 milhões de moçambicanos (representados pelos actuais autarcas) não puderam acompanhar o que os seus eleitos estavam a ser “instruídos” naquela reunião. Isso ficou muito claro quando no programa Café da Manhã da Rádio Moçambique, do dia 14 de Abril de 2009, vários cidadãos telefonaram para a Rádio para saber do Director Nacional do Desenvolvimento Autárquico quais teriam sido os objectivos da reunião, o que foi discutido e quais eram os resultados. Por exemplo, um ouvinte de Chimoio chegou até a questionar o significado da expressão “governação participativa”. Independente do móbil do questionamento do cidadão de Chimoio, eu entendo e defendo que a realização da VI Reunião Nacional dos Municípios poderia ter tido mais e melhor divulgação. Se o que os nossos autarcas estavam a ser “ensinados”/”instruídos” é mais do interesse de todos nós, não era legítimo que tivesse havido informação antecipada e massificada? Foi muito interessante que no final da Reunião S. Excia Ministro da Administração Estatal tenha informado, via imprensa, que uma das recomendações dadas aos autarcas foi de privilegiar a participação dos cidadãos na sua governação. Mas poder-se-ia perguntar, como os cidadão (sobretudo os das novas 10 vilas) poderão acompanhar a governação local e o quê vão exigir aos seus governantes se não acompanharam o que foi discutido naquela reunião?
terça-feira, 14 de abril de 2009
"A FRELIMO é que FEZ, a FRELIMO é que FAZ"
Nas últimas (3ª) eleições autárquicas deliciei uma “doce” melodia da canção que fazia cobertura à campanha eleitoral do Partido FRELIMO. O coro da canção era: “a FRELIMO é que fez, a FRELIMO é que faz”. Uma melodia fantasticamente feita. Uma realização de espírito para quem a escuta. Não tenho dúvidas que com esta canção a FRELIMO pretendia transmitir a ideia de que o desenvolvimento de Moçambique é resultado do trabalho do povo moçambicano organizado e orientado pela FRELIMO. E, por isso, vale sempre a pena confiar neste partido porque ele promete e FAZ. A minha interpretação sustenta-se no facto de o discurso político da FRELIMO alicerçar-se na participação. Por exemplo, o programa do Partido aprovado pelo IX Congresso (2006, p.3) refere que “através da prática sistemática da planificação participativa, do estudo e divulgação no seio dos membros do Partido e da população, através da distribuição de tarefas e da prestação de contas, assegura-se que as decisões sejam efectivamente implementadas”. De facto, nos últimos cinco anos, o Governo (o mesmo que dizer a Frelimo, neste caso) tem intensificado o envolvimento das comunidades locais para discutir questões de desenvolvimento.
Porém, o coro “a FRELIMO é que fez, a FRELIMO é que faz” deixa uma sensação de um Partido que não precisa de ninguém, nem do Povo para FAZER. Esta subjectividade pode ser perigosa para um país democrático, em que o poder é e deve estar com o Povo; é arriscada para um país multipartidário. Outros partidos podem aproveitar esta deixa e formar um slogan mais inclusivo e, por isso mais atractivo para o povo.
Porém, o coro “a FRELIMO é que fez, a FRELIMO é que faz” deixa uma sensação de um Partido que não precisa de ninguém, nem do Povo para FAZER. Esta subjectividade pode ser perigosa para um país democrático, em que o poder é e deve estar com o Povo; é arriscada para um país multipartidário. Outros partidos podem aproveitar esta deixa e formar um slogan mais inclusivo e, por isso mais atractivo para o povo.
Como, na verdade, a FRELIMO “pugna por uma governação crescentemente participativa....por uma administração pública desconcentrada e descentralizada, forte e participativa” (ibid, p. 23-24), seria mais coerente uma canção que transmita de forma objectiva a ideia de um Partido de todos, para além da óptima melodia que já se fez. O que se acha de no lugar de “a FRELIMO é que fez, a FRELIMO é que faz” se passasse a ter “O POVO É QUE DECIDE e a FRELIMO É QUE FAZ”? Gente para fazer melodia melhor, o Partido tem à fartura!
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